黨的十八屆五中全會通過“十三五”規(guī)劃建議,，將綠色發(fā)展作為五大發(fā)展理念之一,，并提出“堅持綠色發(fā)展，著力改善生態(tài)環(huán)境”6個方面的重大戰(zhàn)略部署,，加快建設(shè)主體功能區(qū)為其中之一,。建議明確指出“發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用,，落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，完善政策”,，“推動各地區(qū)依據(jù)主體功能定位發(fā)展”,。
實(shí)際上，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》2010年就已經(jīng)由國務(wù)院印發(fā)實(shí)施,，規(guī)劃中明確了推進(jìn)形成主體功能區(qū)“9+1”的政策體系框架及其改革方向,。“9”是財政,、投資,、產(chǎn)業(yè)、土地,、農(nóng)業(yè),、人口、民族,、環(huán)境,、應(yīng)對氣候變化政策，“1”是績效評價考核,。但迄今為止,，各領(lǐng)域基于主體功能區(qū)的政策意見均未出臺,，已實(shí)施且最有成效的僅是對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)域的均衡性財政轉(zhuǎn)移支付政策。
2015年7月,，環(huán)境保護(hù)部,、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見（環(huán)發(fā)［2015］92號）》，成為“9+1”政策體系中第一個基于全國主體功能區(qū)劃分方案發(fā)布的具有系統(tǒng)性,、針對性,、操作性的部門政策意見。這一意見提出,，推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評,、環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)建設(shè)相融合，加強(qiáng)環(huán)境分區(qū)管治,。這不僅體現(xiàn)了“十三五”規(guī)劃建議關(guān)于綠色發(fā)展的總體要求,，更凸顯環(huán)境政策在主體功能區(qū)綜合配套政策體系中的基礎(chǔ)性、約束性地位,，意義重大,。
實(shí)施環(huán)境分區(qū)管治勢在必行
加強(qiáng)環(huán)境分區(qū)管治是尊重自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律,，提高環(huán)境綜合管理水平的客觀需要,。一方面，環(huán)境問題的長期性,、復(fù)雜性和廣泛性決定了環(huán)境管理沒有定式可循,，必須針對不同時期的關(guān)鍵問題和情況變化而進(jìn)行調(diào)整；另一方面,，我國國土空間遼闊,，各地區(qū)的自然生態(tài)本底和資源環(huán)境承載力差異巨大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段和面臨的突出環(huán)境問題也有所不同,，傳統(tǒng)“一刀切”的環(huán)境管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境綜合管理的客觀需要,，實(shí)施差別化的環(huán)境管理，實(shí)施分區(qū)管治勢在必行,。
近年來環(huán)境管理創(chuàng)新很重要的一方面就是建立區(qū)域環(huán)境管理體系,，如淮河、海河,、遼河等流域水污染防治,、區(qū)域大氣污染防治、西部大開發(fā)環(huán)境保護(hù)政策,、農(nóng)村環(huán)境連片整治等,。此后，環(huán)保部門創(chuàng)新性地提出了環(huán)境功能區(qū)劃管理制度,，提出不同環(huán)境功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)需求和管控目標(biāo),，提升了環(huán)境分區(qū)管治的科學(xué)性和區(qū)域環(huán)境政策的合理性,。
然而，在現(xiàn)實(shí)操作過程中,，因環(huán)境功能區(qū)劃類型繁多,、政策交叉重疊，分區(qū)單元與落實(shí)主體（行政單元）不對應(yīng),，加之地方政府對環(huán)境保護(hù)的忽視，分區(qū)環(huán)境政策執(zhí)行并不到位,。與此同時,，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃法定地位較低、規(guī)劃導(dǎo)向和目標(biāo)不同,，區(qū)域環(huán)境政策也很少能影響到發(fā)展規(guī)劃,、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間管治手段,。
基于主體功能區(qū)的環(huán)境分區(qū)管治,，是落實(shí)區(qū)域環(huán)境政策和推動形成主體功能區(qū)的良性互動和雙重需要。究其原因,，一是“十三五”規(guī)劃建議指出“以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃,，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”，這意味著各類空間規(guī)劃必須遵循和落實(shí)主體功能區(qū)及其配套政策,，環(huán)境政策可以在各地區(qū)的空間規(guī)劃和管治政策中得到更好體現(xiàn),。
二是國家和省主體功能區(qū)規(guī)劃明確了市縣行政區(qū)域未來發(fā)展的主體功能定位，使各地發(fā)展機(jī)會,、利益格局甚至考核標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生重大的變化,，也必然使各地區(qū)面臨不同的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)與壓力。主體功能區(qū)環(huán)境政策的出臺,，為各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)指明了方向與路徑,，也易于依托主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實(shí)施得到更好落實(shí)。
三是主體功能區(qū)劃分只是為實(shí)施區(qū)域管治提供了一個基礎(chǔ),，這一空間藍(lán)圖的實(shí)現(xiàn)必須依賴于調(diào)整和完善相關(guān)專項政策,，建立支撐形成主體功能區(qū)的配套實(shí)施政策體系。因此,，環(huán)境保護(hù)部,、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于貫徹實(shí)施國家主體功能區(qū)環(huán)境政策的若干意見》，推進(jìn)環(huán)境功能區(qū)劃及其管治政策與主體功能區(qū)建設(shè)相融合,，構(gòu)建符合主體功能區(qū)定位的環(huán)境政策支撐體系,，既是推進(jìn)形成主體功能區(qū)的需要，也是將區(qū)域環(huán)境政策落到實(shí)處的重要途徑,。
即便在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的國家,，基于政策區(qū)（類型區(qū)）的環(huán)境管制仍然是政府實(shí)現(xiàn)空間管控,、促進(jìn)類型區(qū)分工協(xié)作的重要手段之一。如英國東南部地區(qū)發(fā)展指引（RPG）,、澳大利亞昆士蘭東南部區(qū)域規(guī)劃,、荷蘭第5次全國空間規(guī)劃、日本東京地區(qū)區(qū)域規(guī)劃等,，都是通過在綜合性國土規(guī)劃中進(jìn)行類型區(qū)劃分,，并基于空間分區(qū)管治需求和目標(biāo)，制定相應(yīng)的環(huán)境政策,，從源頭防止重大環(huán)境問題產(chǎn)生,、將環(huán)境政策落到實(shí)處的最佳途徑。
環(huán)境分區(qū)管治要采用底線思維
在環(huán)境分區(qū)管治中,，必須采用底線思維,，明確分區(qū)管治的強(qiáng)制性內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合我國主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)際,，環(huán)境分區(qū)管治的強(qiáng)制性內(nèi)容可從以下幾個方面來考慮：
第一,，劃定生態(tài)保護(hù)紅線。依據(jù)《國家生態(tài)保護(hù)紅線―生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》,，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū),、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)和分級管控,，確保生態(tài)功能不降低,、面積不減少、性質(zhì)不改變,。通過生態(tài)保護(hù)紅線的劃定,，守住生態(tài)環(huán)境安全的底線。生態(tài)保護(hù)紅線作為保障發(fā)展的“生命線”,，必須采用統(tǒng)一的劃定標(biāo)準(zhǔn),，無論在哪種主體功能區(qū)域內(nèi)，符合劃定標(biāo)準(zhǔn)的都要嚴(yán)格劃入,。
第二,，嚴(yán)格污染物排放總量控制制度，細(xì)化區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn),。當(dāng)前出臺的主體功能區(qū)環(huán)境政策是基于國家戰(zhàn)略層面的總體考量,，政策意見提出了不同主體功能區(qū)污染物排放的管治方向，但需要注意的是,，排放標(biāo)準(zhǔn)不宜采用“一刀切”,，應(yīng)按照不同地區(qū)的主體功能定位、環(huán)境容量,、生態(tài)功能等進(jìn)一步細(xì)分總量控制目標(biāo),、各項污染物排放標(biāo)準(zhǔn),、排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。對于禁止開發(fā)區(qū)域要確保污染物“零排放”,，優(yōu)化和限制開發(fā)區(qū)域污染物排放總量持續(xù)下降,，重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域污染物排放總量控制標(biāo)準(zhǔn)也要適度提高。
第三,，嚴(yán)守各類主體功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),。要根據(jù)各類主體功能區(qū)環(huán)境分區(qū)管治要求，結(jié)合國家和省市產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單或者相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,，制定差別化產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),，明確禁止（淘汰）類和限制類產(chǎn)業(yè)發(fā)展目錄。嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),，健全產(chǎn)業(yè)項目落地的環(huán)境評價制度，對于達(dá)不到環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的項目“一票否決”,。
第四,，嚴(yán)格資源能源總量與強(qiáng)度雙控制度。通過控制水資源,、建設(shè)用地,、能源消耗總量和單位生產(chǎn)總值耗能耗水耗地，全面節(jié)約和高效利用資源能源,。原則上,，優(yōu)化和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域的開發(fā)強(qiáng)度和資源利用效率要高于全省平均水平，且優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要高于重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域,；限制開發(fā)區(qū)域要低于全省平均水平,。對于開發(fā)強(qiáng)度過高的城市地區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)可考慮維持現(xiàn)狀或降低總體開發(fā)強(qiáng)度。
健全機(jī)制是重要保障
主體功能區(qū)環(huán)境政策的落實(shí)和執(zhí)行,，一方面,，仍需要引導(dǎo)各級政府乃至全社會轉(zhuǎn)變相關(guān)理念和思維；另一方面,，也亟待健全相應(yīng)的實(shí)施保障機(jī)制,。主要包括以下幾個方面：
第一，以“多規(guī)合一”為契機(jī),，建立環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制,。各類功能區(qū)要按照“多規(guī)合一”的要求，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性,、約束性地位,，在制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃時,，必須嚴(yán)格遵循本類型區(qū)的環(huán)境政策要求,，并對規(guī)劃充分進(jìn)行環(huán)境影響綜合評估，使主體功能定位與環(huán)境保護(hù)要求之間形成一種利益協(xié)調(diào)和相互制衡的機(jī)制,。
第二,，以環(huán)境政策為基礎(chǔ)，加快健全主體功能區(qū)綜合配套政策體系,。推進(jìn)形成主體功能區(qū)過程中,，不同政策之間是緊密關(guān)聯(lián)的，環(huán)境政策的實(shí)施效果,，不僅取決于環(huán)境政策設(shè)計本身,，還取決于其它政策設(shè)計及實(shí)施效果。在完善其他配套政策時,，也要進(jìn)一步突出環(huán)境政策的基礎(chǔ)性地位,，將各類型環(huán)境保護(hù)要求逐步滲透到產(chǎn)業(yè)、人口,、財稅,、投資等各項政策中。同時,，要抓緊探索建立基于環(huán)境分區(qū)管治的評價考核和責(zé)任追究制度,。
第三，盡快統(tǒng)一規(guī)則,，細(xì)化建立規(guī)則,，理順主體功能區(qū)與環(huán)境功能區(qū)劃關(guān)系。要轉(zhuǎn)變環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)劃平行管理的現(xiàn)實(shí)困局,，按照“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系,，進(jìn)一步明確各類環(huán)境功能區(qū)劃與主體功能區(qū)之間的相互關(guān)系。一方面,，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)紅線對主體功能區(qū)劃定的支撐和依據(jù)作用,。根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作適時調(diào)整主體功能區(qū)，特別是禁止開發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍,。同時,，要將生態(tài)保護(hù)紅線作為劃定市縣層面生態(tài)空間的首要依據(jù)。另一方面,，在主體功能區(qū)內(nèi)根據(jù)不同類型區(qū)的環(huán)境政策要求,，細(xì)化環(huán)境功能區(qū)劃。根據(jù)不同主體功能區(qū)的分區(qū)環(huán)境管治要求,，進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)功能區(qū)劃以及大氣,、水等環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)則，真正使環(huán)境功能區(qū)劃成為落實(shí)主體功能區(qū)環(huán)境政策的抓手，推進(jìn)形成主體功能區(qū)的重要保障,。
第四,，探索建立“縱橫聯(lián)合”的環(huán)境監(jiān)管管理體系?？v向上,，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)實(shí)施等級式的差異化管理環(huán)境管理模式。省級環(huán)境管理部門按照市縣主體功能定位下達(dá)差異化的污染物排放總量控制目標(biāo),、各項污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等,；市縣將省級下達(dá)管控目標(biāo)按照城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè),、生態(tài)3類空間進(jìn)一步細(xì)化落實(shí),，保障市縣域內(nèi)部環(huán)境管控目標(biāo)、措施與城鎮(zhèn)發(fā)展,、農(nóng)業(yè)生產(chǎn),、生態(tài)保護(hù)等空間管治要求相協(xié)調(diào)。與此同時,，建立全省垂直的環(huán)境監(jiān)管體系,，由省級環(huán)保部門和發(fā)展改革部門在各市、縣設(shè)立主體功能區(qū)環(huán)境監(jiān)管分支機(jī)構(gòu),，減少地方發(fā)展沖動對環(huán)境政策執(zhí)行的干擾。橫向上,，完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),，形成環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部、部門之間,、全社會3個層面的聯(lián)動執(zhí)法格局,。建立健全部門聯(lián)動執(zhí)法、邊界聯(lián)動監(jiān)管,、網(wǎng)格化執(zhí)法等機(jī)制,，推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化和精細(xì)化。
第五,，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法,。一方面，要以立法的形式將各級生態(tài)紅線規(guī)劃劃定的保護(hù)紅線長期化,、永久化,，明確生態(tài)紅線修改條件和程序，嚴(yán)禁侵占和隨意更改,，真正能保住生態(tài)底線,；另一方面，要按照各級環(huán)境功能區(qū)劃,，確定保護(hù)治理目標(biāo)和污染排放控制標(biāo)準(zhǔn),，并通過地方立法使之成為指導(dǎo)環(huán)境保護(hù),、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局的法規(guī)文件。
第六,，健全完善公眾與媒體監(jiān)督機(jī)制,。進(jìn)一步強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境信息公開，提升公眾和媒體監(jiān)督的針對性和有效性,。建立完善媒體監(jiān)督機(jī)制,，支持媒體和環(huán)保公益組織獨(dú)立開展企業(yè)環(huán)境守法情況的調(diào)查與監(jiān)督等。同時,，要構(gòu)建環(huán)境教育和環(huán)境政策宣傳體系,，強(qiáng)化綠色生活消費(fèi)方式的教育，探索使用微博,、微信,、移動新媒體等宣傳模式，加大對主體功能區(qū)環(huán)境政策的宣傳力度,。